Вальтрауд ГАЙНДЛЬ

МОДЕРНІЗАЦІЯ ТА ТЕОРІЇ МОДЕРНІЗАЦІЇ: ПРИКЛАД
ГАБСБУРЗЬКОЇ БЮРОКРАТІЇ

Теорії модернізації'

„Модернізація” сьогодні як у громадському, так і в науковому житті є ключовим словом – мінливим та строкатим, оскільки саме поняття не має точного визначення. Взагалі під ним розуміють суспільства чи держави у найширшому значенні цих слів. „Модернізація”, отже, пов'язана з вірою в прогрес, яка домінує на інтелектуальній та політичній сценах від часу Просвітництва XVIII ст. Саме термін „модерний” набуває у цей час зовсім нового значення, а з точки зору історії понять – нового ідейного змісту. „Саме наприкінці XVIII ст. в дискусіях навколо естетики, на водорозділі між німецьким класицизмом і європейським романтизмом, відбулося відділення сучасності як „модерної” епохи від канонічних взірців античності. Протягом наступних десятиліть воно стало вихідним пунктом для філософського сприйняття нового усвідомлення сучасності і докорінно змінило поняття „модерності”, – так вважає Ульріх Гумбрехт у „Фундаментальних поняттях історії”[1] Усвідомлення сучасного просвітниками виявилося першим кроком до звільнення „модерного від взірців античності[2]. Це була цілком нова орієнтація з далекосяжними наслідками. Після зміни відтінків значення у XIX та XX ст. усвідомлення „модерність” XX розуміється як „імператив змін”. Сучасність, властиво, більше не намагаються визначати як „якісно нижчий рівень у порівнянні з минулим”, а радше дефінують як „категорію руху”, як „morale canonique du changement”*. Такий імператив змін є наслідком усвідомлення, що сучасність хоча й є перехідним пунктом, але пунктом, головно спрямованим у майбутнє. Цей імператив діаметрально протилежний давнішому (європейському) розумінню традиційної орієнтації. „Це є поняття характерної цивілізації на противагу поняттю традиції”, як твердить ”Encyclopedia Universalis[3]. Це дійсне і сьогодні поняття „модерного” доводить, отже, що воно спрямоване у майбутнє. Становлення майбутнього означає звільнення від примусу традиції[4].

Історикам, що є дітьми свого часу, непросто розглядати цю тему з комплексної та наукової точок зору. „Модернізація” сьогодні, як і у XVIII ст., одночасно вселяє надії на покращення. Але яким же було для людей та урядів у різні часи це уявлення про „краще”? Зміст та цілі, взірці та моделі модернізаційних процесів для істориків, що займаються темою модернізації епохи, є суттю постановки проблеми, тобто кожночасні зміст і цілі політичних. заходів є показниками „модернізації” певної епохи. При цьому, однак, часто не можна уникнути перенесення наших понять на інший час. В історіографи термін „модернізація” просто перетворився у параметр для оцінки політичної діяльності в минулому. Але при цьому в більшості випадків застосовується наше сьогоднішнє поняття модерності (а не те, яке було властиве певній епосі). Таким чином, ми неправильно оцінюємо історичну ситуацію. У XVIII ст. „модерність” була для просвітників таким же комплексним поняттям, як і сьогодні: державна модернізація була тісно пов'язана з економічною, а остання була неможливою без суспільної; суспільна модернізація передбачала культурну, а культурних передумов можна було досягти тільки при наявності відповідних державних структур. Ми бачимо, що у багатоманітності і всеохопності поняття модернізації до сьогоднішнього дня нічого не змінилося. Так само це стосується шляхів проведення модернізації. Цікавішим та більш результативним для істориків було б дослідити вихідні підставові пункти кожного окремого уряду у кожній окремо взятій державі та суспільстві. Розрізнення цих підстав дає щось більше, аніж просто здобуток з точки зору абстрактно-теоретичного історичного пізнавального інтересу. Здобуті таким чином результати могли б послужити дуже практичною моделлю для сьогоднішніх модернізаційних процесів, які відбуваються у державах, що реформуються, або в державах „третього світу”. Але хто ж би вчився з історії?

У XX ст. дебати навколо модернізації стали особливо гострими. Безпосереднім поштовхом до цього стало виникнення багатьох держав у другій половиш століття, особливо у 1950- 60-х роках, після краху колоніальної системи. Потік наукової літератури, передусім англосакського походження, був відповіддю на конфронтацію із порівняно бідними, за західними мірками, незмодернізованими країнами „третього світу”, які раптом утворилися внаслідок розпаду великих колоніальних імперій. (Отож поштовхом до цієї дискусії були історичні події, подібні до тих, які відбуваються сьогодні, коли розвал „соціалістичного східного блоку” та виникнення і відродження багатьох національних держав, бідних у порівнянні із Заходом, поставили подібні проблеми). В центр таких дискусій, залежно від обставин, потрапляли різні аспекти питання: як розпочати чи прискорити економічну, суспільну, державну та культурну модернізацію і державотворення новопосталих держав „третього світу”. Для ілюстрації наведемо деякі з них.

Даніель Лернер – експерт, який доволі рано почав займатися цими проблемами, у своєму творі „Минаючи традиційне суспільство[5] розглянув кризові явища перехідного періоду в країнах Близького Сходу. Так звана відсталість цього регіону, позбавленого індустрії та відповідних інституцій, спонукала його до висновку про „взірцеві функції” Заходу і перенесення моделі модернізаційних та раціоналізаторських процесів і системи цінностей індустріальних країн на „недорозвинені” країни[6]. Подібна тенденція виявляється у книзі Алекса Інкелеса та Даніеля Сміта „Стаючи модерним”[7]. Вони вважали важливішим рушієм політичний розвиток, який за певних обставин тотожний простій інституціалізації політичних організацій. Принаймні подальший розвиток інституцій у кожному разі часто видається важливою передумовою для цих прихильників модернізації[8]. У своєму дослідженні „Адміністрація в країнах, які розвиваються”[9]. Фред Ріггс пише, що вбачає в інституціях та діючих адміністративних установах важливі фактори модернізації. Зрозуміло, що політичні організації та раціоналізоване управління не є єдиними каталізаторами модернізації. Переживши сьогодні розпад другого велетенського блоку, ми вже не впевнені в тому, чи політична організація партій, парламентів та інше – що часто, ототожнюється з демократизацією – може бути єдиним і першим вихідним пунктом, чи цей політичний розвиток іде рука в руку з економічною модернізацією, без якої було б дуже тяжко здійснити перехід до процвітаючої демократичної країни.

Торкнемося ще одного слабкого місця згаданих англосаксонських теорій модернізації. Як концепція, так і термін „перехідне суспільство” у згаданих працях вживаються в загальному розумінні і відзначаються тим, що, як уже зазначалось, індустріалізований Захід виступає як ідеальне. Двоє американських науковців, Габріель Алмонд та Сідней Верба, цілком ясно бачили проблеми, що виникають з такої постановки питання. Передусім Алмонд різко дистанціюється від уявлення, що до країн, які розвиваються, можна застосовувати соціологічні поняття, сформульовані в контексті західноєвропейської історії. Але по суті у кінцевому рахунку Алмонд та Верба пропонують як модель відомі системи західного світу, засновані на специфічних історичних процесах західних суспільств. Від їхнього первісного наміру подолати існуючу дилему шляхом застосування універсальних понять залишилось зовсім небагато. Дискусія точиться навколо того, чи може існувати засаднича система цінностей та чи варто визнати принцип рівноправності їх відмінностей. Інституції, які посідають у цих модернізаційних концепціях таке важливе місце, – виступають, варто зауважити, тільки частковим аспектом загальної проблеми. Дилему існування відповідного зразка не можна вирішити шляхом застосування лише цього часткового фактора. Неможливо уникнути тенденції брати за мірило інституції розвинених індустріальних держав, особливо тоді, коли інші масштаби мало відомі чи недостатньо досліджені. До цього слід додати, що подібний сучасний термін „країни, що трансформуються”, який, між іншим, вживається стосовно держав колишнього соціалістичного блоку, вказує на дальше існування таких ідеальних уявлень – хоча, можливо, в трохи прихованій формі, – а також на те, що питання модернізації знову постає з усією гостротою і що знову дискутуються найсприятливіші шляхи модернізації як на Сході, так і на Заході, а саме: які потрібно встановити пріоритети, чи надати перевагу економічному, чи демократичному розвиткові, іншими словами – чи економічний розвиток є передумовою для сьогоднішніх демократичних процесів, чи, навпаки, передумовою для економічного піднесення є політична демократизація? Одне без іншого уявити неможливо.

Прірва, що розділяє технічно-економічні стандарти тих західних взірців, які (найчастіше першими) переймаються порівняно легко, і рівень освіти конкретно взятих мас та еліт значно загострює проблематику модернізації. Як це показав на прикладі Близького Сходу Даніель Лернер, у новостворених там державах було досить важко переконати неписьменні маси, що для них, з точки зору їх далекосяжних інтересів, було б краще відвідувати школи та вивчати технології (know-how), аніж проводити час біля телевізора чи слухати сучасну західну музику. Це не є цілковито невідомим феноменом, що у суспільствах з переважно неписьменним насе­ленням багато часу віддається цим власне „апостолам модерніза­ції”[10]. Мати власний телевізор – ось що було вершиною прогресу та модернізації для неосвічених арабів у 1960-х роках; гордість власників цих апаратів була і все ще залишається великою.

Модернізація через бюрократизацію?

Бюрократія як виконавча влада є важливим допоміжним засобом у проведенні державно-політичної модернізації, внаслідок чого важливе місце посідає бюрократична реформа як засіб оновлення держави і політики.

Коли ми знову ж будемо виходити із сучасних політичних та наукових дискусій, то побачимо, що ООН, наприклад, у своїх перших дебатах займалася гострою проблемою управління в країнах „третього світу” як засобом політичної та суспільної модернізації і вже згаданим вище питанням, наскільки можливе перенесення моделей, які видаються „прогресивнішими” чи принаймні стійкішими, на менш розвинуті суспільства[11]. В кінцевому результаті вона прийшла до висновку: „З часом кожна країна повинна по-своєму розв'язати свої власні проблеми з управлінням, оскільки управління є частиною національної культури”. Іншими словами, як вважає Г. Барані, який застосував ці тези ООН до угорського управління, „Реформа управління, тобто покращення адміністрації, є необхідною умовою виконання програми національного розвитку принаймні у тих державах, де вже пробудилась політична самосвідомість мас”. Звідси випливає, однак, що розвиток модернізаційного процесу ставить перед державою та суспільством усе більшу кількість складних завдань, які „в традиційній політичній атмосфері неможливо вирішити без розв'язання Проблеми застарілих соціальних відносин”[12]. При цьому часто доводилось би мати справу з „адміністративною відсталістю”, яку можна подолати лише цілеспрямованою реформою управління[13].

Для істориків цікавий той факт, що у XVIII ст., в добу європейського Просвітництва, коли модернізація та поступ виступали як велика тема, що хвилювала прогресивні уми, бюрократія та управління – як інструмент державної модернізації – посідали важливе місце серед проблем державоустрою, особливо – в дебатах австрійських просвітників[14]. При цьому жодній проблемі не було присвячено стільки уваги, як питанню реформи управління. Наявність цього пункту в дебатах про модернізацію робить австрійське XVIII ст. особливо яскравою паралеллю до вищезгаданої дискусії в ООН. Слід згадати, що саме в сучасну епоху прикладом для Австрії були державний устрій, суспільство, культура західних держав Європи – Англії та особливо Франції. В Середньовічній Європі, навпаки, довгий час моделлю цивілізації державних структур та культурного життя вважали схід континенту, тобто області панування Візантії[15]. Жаданою метою Австрії XVIII ст. була об'єднана держава з сильними бюрократичними структурами, а отже – з кращим управлінням, з єдиним державним народом, який був би освіченим, тобто письменним, і вмів ефективно працювати. Це привело до прагнення витворити всередині модернізаційних верств сильні бюрократичні структури і освічене чиновництво. Така тенденція досягнення модернізації через бюрократизацію повинна би стати європейською традицією і в XX ст. Чи увінчались ці старання абсолютистської держави XVIII ст. успіхом і який науковий інструментарій  є  в  нашому  розпорядженні,  щоб  охарактеризувати успішність запланованого процесу бюрократизації?

Новітня – переважно німецька – соціологія, яка розвинулась наприкінці XIX ст., вбачала в бюрократизації держави і суспільства важливий інструмент модернізації. Вона встановила цілий ряд критеріїв для визначення сутності сучасної бюрократії. Макс Вебер вважається першим, хто детально проаналізував взаємозв'язки між панівною системою, державою, капіталістичним економічним розвитком та бюрократією і в середині цих зв'язків розкрив (а також прославив) роль бюрократії як фактора модернізації чи то раціоналізації. Типологія, покладена в основу його теоретичної системи[16], стала базовою для кожного подальшого дослідження, незалежно, чи історичного, політологічного, соціологічного, психологічного чи економічного характеру.

Ми не маємо на меті розглядати усю сукупність поглядів Макса Вебера. Важливою для розгляду нашої теми є вищезгадана теорія модернізації та „раціоналізації” Вебера. Він приписує бюрократії функцію каталізатора модернізації в кожному історичному розвитку. Управління – „зародкова клітина модерної західної держави” – завжди сприяло „раціоналізації”, оскільки, за словами М.Вебера, „бюрократично-монократичне канцелярське управління[...] з його точністю, стабільністю, дисципліною, карністю і надійністю, тобто передбачуваністю як для господаря, так і для клієнта, інтенсивністю і екстенсивністю виконаної роботи, універсальною, з точки зору форми, придатністю для виконання всіх завдань, можливістю досягти максимально сприятливого результату чисто технічними засобами, – в усіх цих значеннях раціональне [підкреслення М.Вебера. – В.] є формою здійснення влади”. „Все наше щоденне життя, – згідно з уявленням М.Вебера, – втискається у ці рамки. Оскільки бюрократичне управління всюди [підкреслено М.Вебером. – В.Г.]при інших рівних умовах – з формально-технічної точки зору є найраціональнішим, тому для масового управління людьми чи речами його попросту не можна уникнути”[17]. З іншого боку, бюрократичний розвиток стає безпосереднім критерієм прогресу: „Бюрократична структура є скрізь пізнім продуктом розвитку. Чим більше ми відстаємо в розвитку, тим типовішою для форм влади стає відсутність бюрократи та чиновництва в цілому”. Бюрократія має „раціональний” характер, правило, мету, засіб, „службову” безособовість, які визначають спосіб поведінки, її виникнення та поширення мало всюди революційний вплив у тому особливому сенсі, в якому це було сказано вище, у fin мірі, як цей наступ раціоналізму [виділено М.Вебером. – В.Г.] відбувається на всіх рівнях. Вона знищила при цьому структурні форми влади, які у специфічному розумінні цього слова не мали раціонального характеру”[18]. За М.Вебером, головними категоріями раціонального панування є: 1) неперервне та побудоване на певних правилах чиновницьке управління в межах 2) однієї компетенції, 3) принципу адміністративної ієрархії, 4) стійких правил, 5) принципу повного відокремлення апарату від засобів управління і постачання, 6) відсутності необхідності апробації кожного адміністративного рішення виконання, 7) задокументованості управління, 8) легальної влади апарату управління.

Габсбурзька бюрократія

Якщо ми спробуємо ці критерії як масштаб модерної бюрократії накласти на австрійські відносини, то встановимо, що особливий переломний момент, від якого розпочався розвиток бюрократії до модерної інституції, випав на другу половину XVIII ст. Спроби, які започаткувало австрійське правління – зокрема і в приєднаній тоді Галичині – були тісно пов'язані з модернізацією сутності держави XVIII ст. Проте не слід стверджувати, що ще раніше не було дієвого управління та чиновництва. Лише близько 1760, а особливо з 1780-х років вони були поступово зведені в стійку систему. Почався процес безпосереднього становлення бюрократії. Протягом 1780-1820 років він відбувався швидкими темпами і до 1820 р. був майже завершений[19]. Створена тоді інституція збереглася у своїх основних рисах аж до сьогоднішнього дня.

Без сумніву, на її розвиток впливали та прискорювали його австрійські просвітники. Батьком цих починань був Йосиф II, який бажав створити разом зі станом добрих службовців дієвий інструмент для здійснення державних реформ: вишколене в університетах, оплачуване державою і тому залежне від неї чиновництво було надійнішим гарантом реформування держави та суспільства в дусі Просвітництва, ніж стара феодальна аристократія, яка, як правило, мала звичку чинити опір новаторству і хизувалася своїми привілеями[20].

Спостережливий свідок тодішніх подій Йоган Пецль так зобразив ретельну допомогу, яку Йосиф II надавав службовцям: „У найвіддаленішому кутку Семиграддя та Буковини, як і в Брабанті та Ломбардії той, хто не завоював прихильності верховного власника всіх земель, не стане ні президентом, ні швейцаром”[21]. Коротко можемо сказати, що бюрократичні реформи в основному мали два спрямування: 1) створити інституційні рамки для розгортання бюрократичної діяльності і 2) змоделювати чиновництво як нову соціальну верству, тобто за допомогою системи привілеїв, з одного боку, та дисциплінарних розпоряджень – з іншого, виділити його таким чином в особливу групу, що стоїть над народною масою та „підданими”. Тоді вони стали б слухняним знаряддям того, хто панує, з одного боку, та авторитетом для народу – з іншого. Ці дві функції чиновництва в основному збереглися дотепер.

Основа для систематичного формування інституційних рамок також була закладена ще за часів Йосифа II. В цьому десятилітті почалася. еволюція службовій від слуги феодала до державного чиновника, який мав служити суспільному добру[22], а не як у минулі часи – принаймні так вважали сучасники реформ – абсолютному панові, якому він був відданий у горі і в радості. Так сформувалися два незмінних для модерної чиновницької служби критерії – право давати розпорядження та обов'язок послушенства[23]. Наступний важливий критерій для державної служби – незвільнюваність чиновників – якщо й не був у Австрії закріплений письмово, то здійснювався на практиці.

Норми функціонування бюрократичного механізму в австрійських адміністративних установах були обнародувані просвітником Йозефом фон Зонненфельсом у 1781 р. До 1848 р. вони були введені як „канцелярський стиль” викладання на юридичному факультеті[24]. Ряд окремих правил, як, наприклад, встановлення несумісності посад та підробітків чи заборона близьким родичам бути підлеглими і керівниками на тій самій ієрархічній драбині та інші ще більше перетворили австрійську державну службу в суворо нормовану систему[25].

Напевне щe більш вагомі наслідки мали заходи, що стосувались соціальної структури. Потік законів та розпоряджень регулював службове та приватне життя чиновників. Ряд рідкісних тоді трудово-правових привілеїв, – як, наприклад, установлена система оплати, норма пенсії (також для вдів та сиріт), не кажучи вже про титули, ранги і відзнаки, нормований робочий час, службові помешкання чи кошти на їх придбання, такси, податки, добові для членів парламенту, надання відпустки та інше – забезпечували бюрократам повагу, авторитет та владу щодо підданих[26]. Завдяки особливим пільгам – звільненню від кріпосного підданства та від військового обов'язку – вони суттєво вирізнялися серед інших громадян. Проте підпорядкування жорсткому дисциплінарному механізмові робило їх більше від усіх інших громадян знаряддям влади. До різноманітних дисциплінарних заходів належали, наприклад, контроль за виконуваною роботою та дисципліною поведінки, суворий обов'язок виявляти послух та берегти службову таємницю, підпорядкування непорушній ієрархії і, нарешті, слідування чиновницькій моралі, що дедалі більше охоплювала приватне життя службовців і на віки вічні пов'язувала їх зі службою. З усіх численних заходів, які регулювали бюрократичну систему і робили із простих писарів справжніх бюрократів, слід виділити дві нові норми, що мали тривалий вплив на розвиток австрійської бюрократії як в інституційному, так і в соціальному відношенні: по-перше, введення рангового принципу (1786), що забезпечував старшому за посадою службовцеві перевагу над молодшим, навіть якщо той походив зі шляхетської родини; по-друге, залежність кар'єри службовця від закінченої юридичної освіти (1800), що принесло в адміністративні установи більше юридичних знань та загальної освіти і, таким чином, зробило чиновництво більш професійним[27]. Вплив цих заходів на соціальну реорганізацію австрійської бюрократії виявився далекосяжнішим, аніж упровадження рангового принципу. Протягом короткого часу зменшилась частка урядовців-аристократів, які посідали високі та найвищі службові посади. Привілейована від народження аристократія не була призвичаєною до рангового принципу на службі, а також не надто покладалася на традиції університетського навчання, що ніколи не належало до австрійського ідеалу виховання „джентльмена”. Адже, як правило, синів знаті виховували гувернери. Аристократія щораз більше відходила від „звичних” чиновницьких професій (за винятком дипломатичної служби)[28]. „Обуржуазнення” чиновництва разом з глибокими культурними, ментальними і насамперед суспільними наслідками – це лише один, але, можливо, найважливіший приклад того, наскільки сильним був вплив розвитку інституцій на соціальні зміни суспільних груп; а змінена суспільна група повинна була, в свою чергу, знову впливати на ці установи.

Отже, можемо стверджувати, що відповідно до розглянених вище, критеріїв М.Вебера, на межі XVIII та XIX ст. в Австрії розвинулась сучасна бюрократія, яка стояла на одному щаблі із сучасними бюрократіями Європи. Не так на папері чи в законодавстві, як у дійсності, за винятком ознаки монократії, не доведеного до кінця одержавлення та управління (зокрема, до 1848 р. серед нижчих судових інстанцій існували т.зв. домінії – управи поміщицьких маєтностей), вона виявляла всі ознаки встановленого М.Вебером типу: до найменших деталей була пов'язаною різними концепціями та правилами, ієрархічно поділеною згідно з ранговим принципом і передбачала необхідність професійної освіти. Бюрократичний апарат був повністю відокремлений від джерел прибутку і підзвітний лише службове. Окремий службовець-професіонал особисто корився тільки службовим компетенціям, був втягнений у стійку службову ієрархію, працював на основі контракту та вільного вибору, повинен був виявляти фахову кваліфікацію, мав стабільну, порівняно високу зарплату. Служба була для чиновників єдиною професією; службова кар'єра залежала не стільки від якихось досягнень, скільки від вислуги, а всі вони підлягали єдиній службовій дисципліні та контролю. На противагу до своїх почесних, матеріально незалежних, неосвічених (аристократичних) колег з „традиційного” управління (за М.Вебером)[29], новітній службовець-професіонал та бюрократичний апарат – як це виглядало згідно з австрійським законодавством – були елементом державної модернізації, причому слід зауважити, що в центрі, під безпосереднім контролем реформаторів, бюрократія була більш розвиненою, ніж на віддалених окраїнах імперії. Відповідно до цього, шляхів до покращення системи шукалося в частому переміщенні службовця.

Без сумніву, нова, добре вишколена і освічена в університетах елітарна група службовців відігравала важливу роль в австрійській практиці: вона допомагала проводити „згори” реформи, які були проголошені в період освіченого абсолютизму. В результаті нова бюрократія підготувала кінець старій патримоніальній бюрократії і надала підданим більше правових норм та правових гарантій на противагу старим феодальним пережиткам управління. Без сумніву, вона була прогресивною у порівнянні з минулим управлінням, яке перебувало в руках аристократів з невідповідною освітою. Функціонуюча бюрократія при абсолютистському режимі, властиво, й була репрезентантом легальної правової держави, намагаючись створити видимість освіченого абсолютизму. Отже, з позиції бюрократії модернізацію можна було вважати вдалою.

Проте одночасно із завершеністю бюрократичного реформаторського механізму ми помічаємо в австрійській практиці появу всіх тих негативних моментів, які послужили причинами критики бюрократії взагалі. Сама лише обов'язкова письмовість та підзвітність управління призвела до справжньої інфляції паперу та слів. Чи були звіти і акти необхідними, чи ні, але вони виправдовували існування бюрократії[30].

Суворі правила започаткували собою не тільки неперервність та одноманітність управління, але й інертність, статичність, брак свіжої думки та бюрократичний формалізм, основи якого були привнесені в діловий стиль естетикою „мистецтва для мистецтва”*. Об'єднання чиновництва в ієрархію, яка насамперед визначалася освітою та ранговим принципом, принесло загальну професіоналізацію, але разом з тим і професійну монополізацію, яка спричинила звуження та закостеніння соціальних процесів усередині групи. Виникла окрема каста. Застосування рангового автоматичного принципу просування по службі, що, як уже зазначалося, був важливим для розвитку переважно буржуазного, освіченого чиновництва, в кінцевому підсумку віддало рикошетом: ранговий принцип вимагав „буржуазних”, але водночас аж ніяк не найкращих кандидатів для керівних посад і впроваджував лінощі в бюрократичний апарат. Сувора ієрархізація разом із необхідністю послуху на практиці призводили до все більшого усвідомлення бюрократією власної безвідповідальності[31]. Обов'язок оберігати службову таємницю захищав не лише підданих та громадян держави, але й насамперед службовців від неприємних „викриттів” і розголосу. Як наслідок, виникла замкнута щодо зовнішнього світу каста, яка відтворювала сама себе і серед якої – у зв'язку з малою платнею – передусім на нижчих посадах було поширене хабарництво.

Між 1820-1850 роками збільшилась інертність управління та похитнулась його ефективність – немобільний апарат ускладнював або й унеможливлював реформи. Але все-таки він функціонував далі, подібно до запущеної в дію машини, причому чиновницькі справи роздувались з усією серйозністю та формалізмом. М.Вебер мав усі підстави стверджувати: „Одного разу повністю запроваджена в життя бюрократія належить до соціальних утворень, які найважче зруйнувати[...] Де одного разу була введена абсолютна бюрократизація управління, там практично була створена нездатна до руйнування форма панування”[32]. Таким чином запланована модернізація зводилася до абсурду або перетворювалася у власну протилежність. Замість чіткого раціоналізму системи, виникли темні махінації влади.Голосно заявив про себе ірраціоналізм апарату, критиком якого був Франц Кафка, між іншим, у тому ж десятилітті, коли Макс Вебер увічнив свій „міф про чиновництво”[33].

Без сумніву, інституції посідають важливе місце в комплексі „держава – суспільство – влада”. Немає потреби говорити про їх незмінний „модернізаторський” чи „раціоналізаторський” вплив. Але як видно на прикладі Австрії, роль інституції може змінюватися. Ця роль обумовлена контрольним історичним контекстом і найбільше залежить від трьох факторів: 1) від верхівки, яка має владу встановлювати інституції на свій розсуд; 2) від суспільного клімату, що впливає на тенденції розвитку залежно від цінностей, якими володіє суспільство; і 3) від певної власної динаміки, яку розвиває кожна модель суспільного та державного устрою залежно від наявної соціальної бази, традиційних професійних підходів та іншого. В кожному разі, дійсно важливі результати модернізації австрійської бюрократії протягом 1780-1848 pp. відрізнялися від тих, які були первісно заплановані перед початком її формування. Найрадикальніша зміна, яку спричинила бюрократія, „організована” австрійськими просвітниками як інструмент державної реформи, не полягала взагалі або полягала лише короткий час у проведенні саме цієї державної реформи. Вона полягала здебільшого в соціальному (відповідно до власної динаміки) розвитку цієї інституції, що виходила із державних рамок до переважно буржуазного професійного стану з типовими для буржуазії ідеологією та уявленнями про цінності не тільки стосовно досягнень, роботи, індивідуалізму на службі та в приватному житті, але також особливо з огляду на політичні категорії: державу, конституцію, суспільство, націю, культуру[34]. Існувала значна кількість службовців, які з роками щораз більше вимагали курсу на реформи, навіть були прихильниками модерних ліберальних ідеологій і, що найголовніше, – відіграли чималу роль у революції 1848 р. і в проведенні нового процесу модернізації. Але при цьому тяжіння до розвитку бюрократії зберігалося.

Переклад з німецької Оксани Голод та Ярослава Грицака

 



[1] Gumbrecht H. Modern, Modernitat, Moderne // Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland. Stuttgart, 1978. Bd.4. S.130.

[2] Ibid. S.99-105.

* Канонічну мораль зміни (фр.).

[3] Gumbrecht H. Modern, Modernitat, Moderne. S.126.

[4] Ibid. S.131.

[5] Lerner D. The Passing of Traditional Society. Glencoe (Ill.), 1958 (2 nd.ed., 1964). Для подальшого історичного огляду ми вибрали тих авторів, які розглядають процес модернізації у зв'язку зі становленням організаційних структур та інституцій, передовсім – формуванням бюрократії.

[6] Див. також: Bendix R. Rationalismus und Historismus in den Sozialwissenschaften // Ejusd. Freiheit und historisches Schicksal. Heidelberger Max-Weber-Vorlesungen. Frankfurt, 1982. S. 14 та ін.

[7] Inkeles A.., Smith D. Becoming Modern. Cambridge (Mass.), 1974.

[8] Див., наприклад: Huntington S. Political Order in Changing Politics. New Haven, 1968.

[9] Riggs F. Administration in Developing Countries. Boston, 1964.

[10] Див. наприклад, про ситуацію під цим оглядом на Близькому Сході: Lerner D. The Passing...

[11] Dube S.C. Bureaucracy and Nation Building in Transitional Societies / / International Social Sience Journal. Vol.16, 1964. P.229-236; Hill S. Towards the Reform of the Public Services: Some. Problems of Transitional Bureaucracies in Commonwealth Carribean States // Social and Economic Studies. Vol.19, 1970. P.135-145; Barany G. Ungarns Verwaltung 1848-1918 // Die Habsburgermonarchie 1848-1918. Hrsg. von A.Wandruszka und P.Urbanitsch. Bd.2, Verwaftung und Rechtswesen. Wien, 1975. S.309.

[12] Ibid.

[13] A Handbook of Public Administration. United Nations boe. St/TAO/M/16. New York. 1961. P.5 та наступні; див.: Barany G. Ungarns... P.309.

[14] Порівняй: Sonnenfels J.V. Grungdsatze der Polizey- Handlungs- und Finanzwissenschaft. 3 Teile, 5. Auflage. Wien, 1787; Ejusd. Handbuch der inneren Staatsverwaltung mit Rücksicht auf die Umstände und Begriffe der Zeit. Bd.l. Enthaltend nebst der allgemeinen Einleitung einen Theil der Staatspolizey. Wien, 1798; Ejusd. Über den Geschäftsstyl. Die ersten Grundlinien für angehende österreichische Kanzleybeamte. Zum Gebrauche der öffentlichen Vorlesung. Nebst einem Anhange von Registraturen. 4.Auflage. Wien 1820.

[15] Szücs J. Die drei historischen Regionen Europas. Frankfurt/M., 1990. S.19-26.

[16] Див.  передусім:  Weber M.  Wirtschaft  und  Gesellschaft.  Grundriß der verstehenden Soziologie. 5. Auflage. Tubingen, 1976.

[17] Ibid. S.129.

[18] Ibid. S.578 та наступні.

[19] Heindl W. Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich 1780-1848 (= Studien zu Politik und Verwaltung / Hrsg. von Ch. Brünner, W.MantI, M.Welan. Bd.36i. Wien-Köln-Graz, 1990 (див. особливо S.21-93).

[20] Див. також: Heindl W. Die österreichische Bürokratie. Zwischen Deutscher Vorherrschaft und österreichischer Staatsidee (Vormärz und Neoabsolutismus) // Österreich und die deutsche Frage im 19. und 20. Jahrhundert (=Wiener Beiträge zur Geschichte der Neuzeit. Bd.9 / Hrsg. von H.Lutz und H.Rumpler. Wien, 1982. S.79 та наступні.

[21] Реzzel J. Skizze von Wien. 3. Heft. 3.Auflage. Wien und Leipzig, 1787. S.44 та наступні.

[22] Heindl W. Gehorsam und Herrschaft – Zur Entwicklung des Beamtendie-nstrechts (1780-1815) // Bericht über den sechzehnten österreichischen Historikertag in Krems/Donau (=Veröffentlichungen des Verbandes Österreichischer Geschichtsvereine. Bd.251 Wien, 1985. S.328 тa наступні.

[23] Детальніше див.: Heindl W. Gehorsame Rebellen.  S.44 та наступні.

[24] Підручник називається: Sonnenfels J. Über den Geschäftsstyl (див.прим.14).

[25] Див. Heindl W. Gehorsame Rebellen. S.35-52.

[26] Див. Heindl W. Gehorsame Rebellen. S.35-52; Ejusd. Gehorsam und Herrschaft. S.333-336.

[27] Про вишкіл бюрократії див.: Heindl W. Beamte, Staatsdienst und JJniversitatsreform. Zur Ausbildung der höheren Bürokratie in Osterreich. Jahrbuch der Osterreichischen Gesellschaft zur Erforschung des achtzehnten Jahrhunderts. Bd.4 (1987). S.3S-S3; Ejusd. Beamtentum, Elitenbildung und Wissenschaftspolitik im Vormärz // Vormärz. Wendepunkt und Herausforderung/ Hrsg. vxm Hanna Schnedl-Bubenicek (=Veröffentlichungen des Ludwig-Boltzmann-Institutes für Geschichte der Gesellschaftswissenschaften Wien-Salzburg / Hrsg. von E.Weinzierl und WJIuber. Bd.10. Wien, 1983. S.47-65.

[28] Heindl  W.  Gehorsame  Rebellen.  S.143-159;  Ejusd.  Die  österreichische Bürokratie. S.77.

[29] Weber M. Wirtschaft und Verwaltung... S.501.

[30] Jacoby H. Die Bürokratisierung der Welt. Ein Beitrag zur Problemgeschichte (=Soziologische Texte. Bd.64) / Hrsg. von Heinz Maus und Friedrich Fürstenberg. Neuwied und Berlin, 1962. S.242 та наступні.

* Найкращим прикладом може послужити дискусія про реформу австрійських університетів, яка велася з 1819 аж по 1848 р. – тобто майже тридцять років! Справа затягувалася нерідко чисто з причин формального характеру.

[31] Weber M. Politik als Beruf. Цитату взято за передруком: Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S.833; див. також: Politische Schriften. S.511-525.

[32] Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. S.569 та ін. Heindl W. Reflections on Bureaucracy // Tradition and Modernity. The Austrian Experience 1790-1867 (”Occasional Paper. West European Program. The Wilson Center, Washington, 1990 - P.9-12.

[33] Heindl W. Reflections on Bureaucracy. P.1, 12.

[34] Ejusd. Gehorsame Rebellen. S.329-333.